滨州胡炳山：兼顾维权与维稳

为群众维权为社会维稳
——滨州市实施法律顾问全覆盖工程的探索与实践

        滨州市地处黄河三角洲腹地，面积9600平方公里，人口375万。根据当前社会稳定工作出现的新情况、新特点，在全市实施法律顾问全覆盖工程，积极探索依法化解矛盾纠纷的新机制，维护了群众的权益，维护了社会稳定。两年多来，法律顾问共参与调处各类矛盾纠纷7658起，成功率99%，调处重大疑难矛盾纠纷734起，来市到省上访总量每年下降幅度分别为15%和21%，集体上访每年下降幅度分别为22%和27%，连续三年进京上访为零。良好的法制环境促进了经济健康发展，2010年全市实现GDP1560亿元，增长增长13.5%，地方财政收入103亿，增长29.71%，城镇居民人均可支配收入19686元，农民人均纯收入7194元。
        一、起因
        我市同全国一样，自改革开放以来实施法律顾问制度，先是企业、事业，再到机关，但设置不规范，作用发挥不平衡，个别的甚至流于形式。村（居）委会一级基本上没有法律顾问，近几年因土地征用、房屋拆迁、承包经营等等引发的矛盾纠纷在村（居）一级却越来越多，处理起来也比较棘手，群众为自己维权的方式往往不是借助法律手段，而是走上访渠道直接找政府，造成了社会的不稳定。如何通过法律手段来解决社会矛盾是摆在我们面前的一项重要课题。法律顾问全覆盖工程就是在社会矛盾凸显的特定历史时期，适应改革、发展、稳定的新形势而产生的一个新事物，目的就是用法的力量为群众维权，为社会维稳。
        （一）着眼于彰显司法行政职能作用。司法行政工作与公检法等政法机关相比，职能宽泛分散，相对偏软，加之多年来党委政府注重强调公检法等部门的“打击、惩治”职能，司法行政机关的职能作用常常被轻视。随着改革的深入，涉及弱势群体切身利益的民生问题日益增多，在处理纷繁复杂的社会矛盾中，硬职能遭遇重重阻力，而注重“预防、教育、感化”作用的司法行政“软”手段则取得良好的社会效果。实施法律顾问全覆盖工程，凸显了司法行政工作在构建和谐社会中的地位和作用，对司法行政事业的改革与发展来说，具有二次创业的重大意义。
        （二）着眼于满足基层的法律服务需求。随着农村经济社会的发展和城乡一体化进程的加快，基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增，法律需求量越来越大，而基层法律服务资源相对匮乏，法律服务的有效供给不足，难以满足农村经济社会发展需求。律师等法律服务资源主要向大城市集中是国内外法律服务行业普遍存在的现象，受制于经济社会发展客观因素的制约，完全靠市场调节来实现法律服务资源短期内向农村基层集中不现实。实施法律顾问全覆盖工程，更好地满足基层政府和广大农民群众的法律服务需求，优化城乡法律资源配置，有助于实现城乡法律服务一体化、均等化。
        （三）着眼于社会管理创新的需要。近年来，随着法律服务体制改革的不断推进，律师、基层法律服务工作者逐步被推向社会，不再从属于司法行政机关，司法行政机关对律师从业准入管理比较到位，但对法律服务市场的监督、指导有所缺失。致使有的律师认钱不认理，个别的成了某些矛盾纠纷的幕后推手，甚至成为麻烦制造者，对矛盾激化起到了推波助澜的作用，其自身形象大打折扣。由于群众眼里仍把律师当成司法行政家族的成员看待，律师、基层法律服务行业滋生的不良影响从某种程度上降低了社会各界对司法行政工作的评价。实施法律顾问全覆盖工程，有助于加强对法律服务人员的监督管理，树立法律服务行业的良好社会形象，扭转社会对司法行政工作的不良看法。
        二、做法
        滨州法律顾问全覆盖工程的主要内容包括：健全完善政府法律顾问制度，市县乡三级政府部门100%聘请法律顾问。完善企业法律顾问制度，并向中小企业、民营企业延伸，雇员五十人以上企业100%聘请法律顾问。建立农村法律顾问制度，实行“一村一顾问”，村（居）委会100%聘请法律顾问。目前全市已形成了“党政主导，司法行政部门具体负责，有关部门协助，以法律服务队伍为实施主体，覆盖城乡、机关、企事业单位”的新格局。主要做法：
        （一）定方案、促规范。先是由市司法局牵头，联合经贸委、民政局、国资委、法制办、综治办、普法办等七部门共同发起活动，并以七部门名义下发了《关于在全市开展“法律顾问全覆盖工程”的意见》。2008年10月，市委、市政府两个办公室转发了《意见》，并就组织领导、工作原则、实施步骤、考核奖惩等提出了具体要求。为加强法律顾问全覆盖工程规范化建设，今年初，滨州市委、市政府出台了《关于进一步深化和完善法律顾问全覆盖工程的意见》，要求把法律顾问全覆盖工程纳入全市经济社会发展“十二五”规划，作为“六五”普法的一项具体指标，到今年底全市实现法律顾问全覆盖。
        （二）重舆论，抓宣传。一个新生事物能否推广实施，关键在领导和社会的认同程度。为此，市委政法委和市司法局积极做好舆论工作，市委常委会3次听取法律顾问全覆盖工程的专题汇报。山东省司法厅的领导同志先后5次到滨州调研并给以具体指导，市委、市政府主要领导先后作出批示，提出具体要求。分管领导靠上抓，对工程实施的核心问题，亲自组织论证、把关。新闻媒体对实施情况坚持跟踪宣传，人民日报、新华社、法制日报、大众日报等中央和省里的主要媒体都对法律顾问全覆盖工程作了宣传报道。
        （三）先试点、后推广。按照先易后难的原则，确定了沾化、阳信两个司法行政工作基础较好的县为试点单位，两个县分别选择了3个乡镇作为试点乡镇，在总结完善试点单位工作经验的基础上，逐步在全市铺开。截至目前，全市已有421家政府机关、事业单位聘请了常年法律顾问，覆盖率为50% ；516家企业聘请了企业法律顾问，覆盖率为36%；3645个行政村建立了农村法律顾问，覆盖率为70% ，初步建成覆盖全市各行业各领域的法律顾问网络体系。今年3月，市委、市政府又召开现场观摩会，推动法律顾问全覆盖工程向纵深发展。
        （四）定制度，严考核。推行法律顾问合同制，法律顾问根据顾问单位不同的法律需求，100%地与顾问单位签订规范的法律顾问合同，固定双方之间的关系，明确双方的权利义务。法律顾问按照合同的规定或聘方的授权提供法律服务，实行一年一聘，做到法律顾问免费不免责。为保证服务质量，从建章立制入手，及时出台了办案工作记录制度、农村法律顾问与乡镇调解中心联动联调制度、重大法律服务信息报告制度、法律顾问备案制度、法律顾问全覆盖工程督查制度等多项配套制度，理顺了工作流程，用制度规范法律顾问的行为。同时，将法律顾问全覆盖工程列入社会治安综合治理年度考核的重要内容，分别对各级政府机关、企事业单位、村（居）社区和律师事务所、基层法律服务所和法律顾问进行考评。滨城区梁才街道办事处还探索建立了“五制”管理“十星”考核机制，筹集5万元专款设立“法律服务基金”，对优秀法律顾问进行测评奖励，获“十星”的优秀法律顾问可获得2000元奖励。
        三、成效
        法律顾问全覆盖工程的实施，搭建了司法行政参与社会管理服务的新平台，是司法行政工作管理创新的新探索，是为群众维权，为社会维稳的新形式，是实施依法治理、依法行政的新载体，意义重大而深远。
        （一）回答了中央提出的重大政治课题。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式讲话中指出：加强和创新社会管理是新时期维护我国社会和谐稳定，促进经济全面健康发展面临的重大课题。并强调要引导各类社会组织加强自身建设，增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。法律顾问全覆盖工程有效整合了法律服务资源，积极发挥法律服务行业这一新社会组织参与社会管理的中立性优势，形成了党委政府主导，法律服务队伍参与的新型利益协调机制、诉求表达机制和权益保障机制，创建了“政府出钱买服务，法律顾问尽义务，基层群众得实惠”的新型法律服务模式，丰富了基层社会治理结构和社会管理的内涵，是对中央提出的加强社会管理创新这一重大课题的积极探索和实践。
        （二）维护了群众的合法权益。法律顾问覆盖到村（居），主要是围绕土地承包、资源纠纷、土地征用、环境污染、财务管理、征地拆迁涉及社区公共利益和群众自身利益的矛盾问题，甚至邻里之间的家长里短提供法律援助和服务。不仅成了村（居）委的法律智囊，为村（居）的依法治理工作出谋划策，而且当村民、居民遇到涉法纠纷时会第一时间通过电话、邮件等方式向律师咨询，如何通过合法途径维护自身合法权益。特别是律师所具有的“民间”、“中介”身份，容易在村（居）干部群众中产生特殊亲和力，在群众眼里律师是“法”的化身，律师参与民间纠纷的调解工作时，因为其中立性能够真正发挥“中间人”的角色，群众更容易接受，效果更好，成功率更高。
        （三）维护了社会的和谐稳定。法律顾问借助为群众提供法律服务的便利条件，可以提前发现和掌握一些矛盾信息，成了党委、政府的“眼睛”和“耳朵”，他们将所掌握的重大社情民意和纠纷隐患及时报告,使得党委、政府能够在第一时间掌握情况并提前采取措施妥善处置，发挥了“探雷器”和“预警机”的作用。法律顾问在调处矛盾纠纷的过程也是普法的过程，通过解答法律咨询、讲解各类法律法规等，把法律“红包”送到群众手上，对群众有潜移默化的作用，促进了群众学法用法守法观念的形成。尤其对于发生在和政府部门、单位之间难以达成调解协议的矛盾纠纷，法律顾问充分借助群众对自己的信任，引导信访人通过正确渠道表达诉求，通过法律手段主张自己的合法权益，将群众信访活动导向司法途径，减少和缓解了社会矛盾。
        （四）形成了矛盾纠纷“大调解”格局。实施法律顾问全覆盖工程，丰富了调解的内涵和手段，律师和法律工作者将自己的工作和人民调解、行政调解和司法调解紧密结合，弥补了专职人民调解员队伍力量不足，兼职调解员法律知识不足的问题，消除了行政调解重公权压服轻说服的弊端，填补了司法调解过程中法院审判压力大，难以实现全面调解的缺陷，壮大了调解力量。律师、法律服务工作者直接接触基层，直接接触案源，对不稳定因素，能够在第一时间知晓，主动调解，可以防止矛盾激化，起到了第一道防线的作用，切实做到了“小矛盾不出村（居），大矛盾不出乡镇（街道），矛盾不上交”的工作目标。
        （五）促进了全市经济健康有序发展。律师、基层法律服务工作者通过担任企业法律顾问，参与企业宏观决策、重大项目洽谈、重大合同的规范，重大涉法事件的研究处理等，并提供法律意见，为企业做好经营管理的事前参谋、事中监控、事后补救工作，帮助企业有效防范经营风险，预防、减少和化解经济纠纷，提高企业的守法经营、依法维权意识，成为企业的法律“保姆”。同时，法律顾问利用专业知识为顾问单位调处各类经济纠纷，有效维护了市场经济秩序，为服务地方经济发展营造了良好的法律服务环境。
        四、启示
        法律顾问全覆盖工程是一项探索性的、充满智慧的工作，具有很强的生命力和广阔的发展前景。工程的顺利实施，给我们以下启示：
        （一）是一项一举多赢的社会工程。法律顾问全覆盖工程作为一项新型法律服务模式，调动了多方面的积极性。为村组织购买法律服务，开展法律帮扶，进而推进农村民主法治建设和社会稳定，用较少的投入，收到较好的社会效果，党委政府愿意；用专业知识，为社会提供免费法律服务，既体现个人的社会价值，又能拓展案源，广大律师、基层法律服务工作者愿意；组织律师、基层法律服务工作者担任法律顾问，将司法行政的法制宣传、人民调解、法律援助、法律服务等多项工作职能扩大延伸，扩大司法行政影响力，各级司法行政部门愿意；村组织及村民免费获得法律服务，享受到看得见、摸得着的实惠，村组织及村民愿意。
        （二）是一个地区法治文明的重要标志。法治文明是社会政治文明的核心内容，并对物质文明和精神文明起着保障和促进作用。法律顾问全覆盖工程是法制观念、法律知识、治理方式在政治、经济、社会各个领域的全方位渗透，法律顾问掌握丰富的法律知识，直接影响和改变着广大群众的法制观念，推进了普法宣传教育进程；引导广大群众依法、规范、有序、有效表达利益诉求，推进了全社会的法治进程；为党委政府当好参谋，提供法律指导性意见，促进公权力的合法运用，提高了依法管理和依法行政水平。
        （三）是实现社会管理创新的有效途径。当前，社会组织方式巨大变化的特征是“单位人”到“社会人”的变化。过去传统的单位管理能力明显弱化甚至解体，在这种情况下，政府管理要直接面对分散的个人，管理成本很高，由上而下社会事务的落实和由下而上社会问题的解决受到阻碍，导致基层的一些矛盾纠纷无法解决在基层，上访案件增多，有的因为激化发生群体性事件。因此，创新社会管理成为当前的一项重要而紧迫的任务，而法律顾问全覆盖工程的实施可以说是正逢其时，符合中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局要求，是在传统管理失效，政府管理失位，自我管理失衡情况下，行业组织参与社会管理的新途径。